2026年5月25日，人力资源社会保障部等五部门联合发布《超龄劳动者基本权益保障暂行规定》（第56号令），自2026年7月1日起施行。这是我国首部明确超龄劳动者权益的专门规章，填补了现行劳动法律制度的空白。本文结合《劳动争议司法解释二》（法释〔2025〕12号），对新规的核心要点、法律关系定性及实务影响进行全面解读，并特别聚焦上海市已先行实施的超龄劳动者工伤保险制度，分析新规对地方实践的影响。
一、新规出台背景：从"制度空白"到"专门保障"
我国超过法定退休年龄仍在就业的劳动者数量庞大，涵盖退休返聘的技术骨干、行业专家，以及从事保安、保洁、家政等工作的基层劳动者。然而，长期以来，由于《劳动合同法》第四十四条第二款规定"劳动者开始依法享受基本养老保险待遇的，劳动合同终止"，《劳动合同法实施条例》第二十一条进一步明确"劳动者达到法定退休年龄的，劳动合同终止"，超龄劳动者被排除在劳动法保护体系之外，其用工关系一般被认定为劳务关系而非劳动关系。
这一格局在2024年发生根本性转折。2024年9月13日，第十四届全国人大常委会第十一次会议通过《关于实施渐进式延迟法定退休年龄的决定》，自2025年1月1日起施行，其授权国务院制定的《关于渐进式延迟法定退休年龄的办法》第六条首次明确规定：
《国务院关于渐进式延迟法定退休年龄的办法》第六条
"用人单位招用超过法定退休年龄的劳动者，应当保障劳动者获得劳动报酬、休息休假、劳动安全卫生、工伤保障等基本权益。"
该条款首次在中央立法层面明确了超龄劳动者的基本权益保障框架，为后续部门规章的出台提供了上位法依据。在此背景下，《暂行规定》应运而生，将原则性规定细化为可操作的制度规范。
人社部权威解读：立法总体思路
- 坚持问题导向：将超龄劳动者的权益保障与劳动关系"解绑"，着力解决权益保障的突出问题，而不改变现有劳动关系认定的基本框架；
- 强化权益保障：对劳动报酬、休息休假、劳动安全卫生、工伤保障等基本权益的具体内容作出明确，并畅通劳动者维权渠道；
- 坚持统筹兼顾：统筹考虑超龄劳动者的基本权益和用人单位用工成本，合理确定用人单位的劳动保护责任，明确双方权利义务。
二、《暂行规定》核心内容解读
（一）适用范围
《暂行规定》第二条规定了明确的适用范围：
《暂行规定》第二条
"中华人民共和国境内的用人单位招用超过法定退休年龄的劳动者，超龄劳动者受用人单位劳动管理、从事用人单位安排的有报酬的劳动，适用本规定。""符合规定已提前退休的劳动者，退休后被用人单位招用的，依照本规定执行。"
值得注意的是，第二十三条专门排除了弹性延迟退休的情形，规定"根据国家有关规定弹性延迟退休的劳动者，在弹性延迟退休期间，适用《中华人民共和国劳动合同法》、《事业单位人事管理条例》等法律法规规定"，即弹性延迟退休期间仍属于完整的劳动关系，不受本规定调整。
（二）法律关系定性：特殊的"用工关系"
《暂行规定》采用了"用工关系"而非"劳动关系"的表述，明确了超龄劳动者与用人单位之间建立的是一种区别于标准劳动关系和普通劳务关系的独立用工关系类型。正如人社部权威解读所指出的，这一制度设计的核心逻辑是"将权益保障与劳动关系解绑"——在不改变现有劳动关系认定框架的前提下，通过专门规章为超龄劳动者建立独立的权益保障通道。
- 不完全等同于劳动关系：超龄劳动者并非劳动法上的适格主体，不适用劳动合同法中的无固定期限劳动合同、经济补偿金、赔偿金等制度；
- 不等同于普通劳务关系：国家通过行政规章强制嵌入了劳动报酬、休息休假、劳动安全卫生、工伤保障四项具有公法强制力的基本权益；
- 本质为"带劳动法保障的特殊用工关系"：基座是劳务关系，但国家在核心权益层面植入了劳动法保护标准。
（三）四项基本权益保障
《暂行规定》第五条、第九条至第十五条围绕四项基本权益构建了完整的保障体系：
| 权益类别 | 核心内容 | 对应条款 |
|---|---|---|
| 劳动报酬 | 不得低于当地最低工资标准；至少每月支付一次，不得以实物或有价证券等其他形式替代 | 第10-12条 |
| 休息休假 | 遵守法定工作时间和放假办法；一般不安排加班，确需加班的须遵守劳动法第41、42、44条的规定 | 第9条 |
| 劳动安全卫生 | 应根据超龄劳动者身体状况确定合适岗位和劳动强度；须进行安全生产、职业卫生教育；不得安排危险作业 | 第13-14条 |
| 工伤保障 | 用人单位应当为超龄劳动者参加工伤保险并缴纳保险费（个人不缴费）；因工受伤可进行工伤认定和劳动能力鉴定 | 第15条 |
（四）养老保险与医疗保险的衔接
关于超龄劳动者能否继续参加职工基本养老保险，是实务中的热点问题。《暂行规定》第十六条和第十七条对此作出了回应，人社部权威解读进一步明确了具体操作路径：
《暂行规定》第十六条（部分）
"超龄劳动者未享受基本养老保险待遇、选择继续参加职工基本养老保险的，可以个人身份继续缴纳职工基本养老保险费；经与用人单位协商一致，用人单位也可以按照规定为其缴纳职工基本养老保险费，个人应当缴纳的职工基本养老保险费由用人单位代扣代缴。"
养老保险缴费的两种方式
- 个人缴费：需延长缴费的超龄劳动者，可以个人身份继续缴纳养老保险费，至满最低缴费年限后按月领取基本养老金；
- 单位缴费（协商一致）：经与用人单位协商一致，用人单位也可为其缴纳养老保险费，个人应缴部分由用人单位代扣代缴；
- 社会保险经办部门将进一步优化经办公共服务，畅通信息查询渠道，为延长缴费人员提供清晰指引和高效便捷的服务。
医疗保险方面，第十七条做了类似安排：已享受职工基本医疗保险退休人员待遇继续工作的，不改变其医保待遇；未享受该待遇的，选择继续参加职工基本医疗保险的可以个人身份继续缴纳职工基本医疗保险费，或经协商由用人单位缴纳。
（五）用工协议制度
《暂行规定》第六条要求用人单位应当与超龄劳动者订立书面用工协议，明确协议期限、工作内容、工作地点、工作时间、休息休假、劳动报酬、社会保险、劳动保护、劳动条件、职业危害防护等事项。这既不同于劳动合同的全面强制性规范，也区别于纯民事劳务合同的自由协商，体现了立法者对超龄用工关系"特殊化"管理的思路。
（六）争议解决双轨制
第十九条规定了"双轨制"争议解决机制，具有重要实务意义：
《暂行规定》第十九条
"因本规定明确的劳动报酬、休息休假、劳动安全卫生、工伤保障发生争议的，依照《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》处理。""因其他事项发生争议的，当事人可以依法向人民法院提起诉讼。"
这意味着，涉及四项基本权益的争议须经过劳动仲裁前置程序，而其他争议则可直接提起民事诉讼，体现了对核心权益的特殊保护。
三、与劳动争议司法解释二的联动分析
（一）司法解释二的关键变革
《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律问题的解释（二）》（法释〔2025〕12号，自2025年9月1日起施行）虽未直接规定超龄劳动者条款，但其第二十一条废止了原司法解释（一）第三十二条第一款关于"用人单位与其招用的已经依法享受养老保险待遇或领取退休金的人员发生用工争议，按劳务关系处理"的规定。
司法解释（二）第二十一条（部分）
"《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律问题的解释（一）》（法释〔2020〕26号）第三十二条第一款同时废止。"
此前，该条款是司法实践中认定退休人员与用人单位之间构成劳务关系的主要依据。其废止意味着：已达退休年龄且享受养老保险待遇的人员与用人单位的用工争议，不再自动按劳务关系处理，为"特殊用工关系"的司法认定留下了制度空间。
（二）司法解释二的第十六条：退休时点的法律意义
司法解释（二）第十六条第二款规定，用人单位违法解除劳动合同后"劳动者开始依法享受基本养老保险待遇的"，人民法院可认定为"劳动合同已经不能继续履行"。该条款将"享受养老保险待遇"而非"达到退休年龄"作为劳动合同不能继续履行的判断标准，在一定程度上暗示：达到退休年龄但未享受养老保险待遇的劳动者，其劳动关系存续问题仍存争议空间。
（三）司法解释二的第十九条：社保缴纳约定的效力
司法解释（二）第十九条规定，用人单位与劳动者约定或劳动者承诺无需缴纳社保费的，"人民法院应当认定该约定或者承诺无效"。虽然该条条文中的"劳动者"是否涵盖超龄劳动者尚待明确，但其确立的"社保缴纳义务不可通过约定免除"原则，与《暂行规定》第十五条、第十六条关于工伤保险和养老保险缴纳的规定形成呼应，共同强化了用人单位在社保领域的法定义务。
四、地方实践聚焦：上海市超龄劳动者工伤保险规定的衔接分析
在《暂行规定》出台之前，部分省市已率先探索超龄劳动者参加工伤保险的地方制度。其中，上海市的制度实践最具代表性。2025年9月10日，上海市人力资源和社会保障局等四部门联合印发《关于本市超过法定退休年龄就业人员和实习生参加工伤保险的实施意见》（沪人社规〔2025〕22号，以下简称《上海意见》），自2025年12月1日起施行。
（一）《上海意见》核心内容
| 项目 | 《上海意见》规定 |
|---|---|
| 适用对象 | 超龄就业人员（已达或超过法定退休年龄且不超过65周岁）和实习生（本市职业学校/高校在校生） |
| 参保方式 | 单险种参加工伤保险，"可以"参保（自愿性质） |
| 缴费责任 | 用人单位按月缴纳工伤保险费（个人不缴纳），基数按劳动报酬确定 |
| 待遇标准 | 参照《工伤保险条例》及《上海市工伤保险实施办法》等有关规定执行 |
| 不适用政策 | 不适用社保费补缴及工伤保险基金先行支付政策 |
| 基金外待遇 | 由双方按协议/约定协商，协商不成可依法通过民事诉讼或其他法律途径解决 |
（二）核心差异：强制参保 vs 自愿参保
将《暂行规定》第十五条与《上海意见》第一条进行对照，可以发现一个显著的差异：
| 对比维度 | 人社部《暂行规定》 | 上海《实施意见》 |
|---|---|---|
| 法律位阶 | 部门规章（第56号令），全国适用 | 地方政府规范性文件，仅适用于上海 |
| 参保表述 | "应当"为超龄劳动者参加工伤保险（强制性） | "可以"为其使用的超龄就业人员……参加工伤保险（自愿性） |
| 适用范围 | 超龄劳动者（无年龄上限） | 超龄就业人员（不超过65周岁）及实习生 |
| 权益覆盖 | 劳动报酬、休息休假、劳动安全卫生、工伤保障四项基本权益 | 仅涉及工伤保险（单险种） |
| 争议解决 | 四项基本权益争议走劳动仲裁前置 | 基金外待遇争议直接走民事诉讼 |
（三）法律位阶与冲突适用分析
面对上述冲突，需要从法律位阶角度进行分析。《中华人民共和国立法法》第九十一条规定："部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行。"而《上海意见》作为上海市人社局等部门联合印发的规范性文件，其法律位阶低于人社部的部门规章。
法律位阶分析
- 人社部《暂行规定》：部门规章（依据国务院延迟退休办法的授权制定），全国范围内具有约束力；
- 上海《实施意见》：地方政府规范性文件，仅在上海市域内有效；
- 效力关系：规范性文件的效力低于部门规章，当两者规定不一致时，应以部门规章为准。
据此，2026年7月1日《暂行规定》施行后，用人单位为超龄劳动者参加工伤保险将从"自愿"转变为"强制"，上海原有的自愿参保口径在工伤保险领域将面临调整压力。
（四）对上海执法口径和司法口径的影响
执法口径方面
- 工伤保险从自愿变强制：上海社保经办机构需要调整参保政策，从"自愿选择"模式转向"应当参保"模式。上海《上海意见》中与《暂行规定》不一致的条款，是否会进行调整有待后续官方意见；
- 实习生工伤保险的独立性：《暂行规定》未涵盖实习生群体，上海关于实习生参加工伤保险的规定目前不存在上位法冲突，仍可独立执行。
司法口径方面
- 未参保工伤事故的责任承担：此前在上海，未参保的超龄劳动者工伤事故按民事侵权处理；新规施行后，用人单位未参保可能被认定为违法，需承担更重的法律责任；
- 劳动仲裁受理范围的扩大：依据《暂行规定》第十九条，涉及工伤保障的争议应走劳动仲裁前置程序，上海劳动争议仲裁机构需要扩大受理范围，将超龄劳动者的工伤争议纳入劳动仲裁渠道。
五、实务影响与应对建议
用人单位合规要点
- 完善用工协议：2026年7月1日后招用超龄劳动者，应签订书面用工协议，明确工作内容、报酬、期限、终止条件等事项；
- 落实工伤保险：应为超龄劳动者参加工伤保险并缴纳保险费；对于暂不具备参保条件的地区，应购买雇主责任险或意外伤害险作为补充保障；
- 规范劳动报酬支付：劳动报酬不低于当地最低工资标准，至少每月支付一次，以货币形式足额支付；
- 合理安排工作强度：根据超龄劳动者身体状况安排合适岗位，一般不安排加班；
- 做好安全生产培训：对超龄劳动者进行岗前安全教育，预防事故发生；
- 关注养老和医疗保险衔接：对于未享受养老保险待遇且愿意继续缴费的超龄劳动者，可协商为其缴纳相关社保费用。
结语
《超龄劳动者基本权益保障暂行规定》的出台，标志着我国超龄劳动者权益保障从"制度空白"迈入"专门保障"的新阶段。虽然超龄用工关系在法律定性上仍介于劳动关系与劳务关系之间，但四项基本权益的强制性保障已为超龄劳动者提供了坚实的权利基础。结合劳动争议司法解释二废止"退休人员按劳务关系处理"条款的制度变革，一个专门针对超龄劳动者的多层次权益保障体系正在形成。
免责声明：本文仅供法律研究与交流，不构成对具体案件的正式法律意见。具体法律问题请咨询专业律师。
本文引用法律法规及文件索引
- 《中华人民共和国劳动合同法》（2012年修正），第四十四条
- 《中华人民共和国劳动合同法实施条例》（国务院令第535号），第二十一条
- 《全国人民代表大会常务委员会关于实施渐进式延迟法定退休年龄的决定》（2024年9月13日）
- 《国务院关于渐进式延迟法定退休年龄的办法》（2024年9月），第六条
- 《超龄劳动者基本权益保障暂行规定》（人力资源社会保障部等5部门令第56号，2026年5月10日公布，自2026年7月1日起施行）
- 《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律问题的解释（二）》（法释〔2025〕12号，自2025年9月1日起施行），第十六条、第十九条、第二十一条
- 《最高人民法院行政审判庭关于超过法定退休年龄的进城务工农民因工伤亡的，应否适用〈工伤保险条例〉请示的答复》（〔2010〕行他字第10号）
- 《最高人民法院行政审判庭关于超过法定退休年龄的进城务工农民在工作时间内因工伤亡的，能否认定工伤的答复》（〔2012〕行他字第13号）
- 人力资源社会保障部劳动关系司负责同志就《超龄劳动者基本权益保障暂行规定》相关问题答记者问（2026年5月25日），来源：人社部官网（www.mohrss.gov.cn）
- 上海市人力资源和社会保障局等四部门关于印发《关于本市超过法定退休年龄就业人员和实习生参加工伤保险的实施意见》的通知（沪人社规〔2025〕22号），来源：上海市政府官网（www.shanghai.gov.cn），2025年10月30日发布
- 上海市人社局《关于本市超过法定退休年龄就业人员和实习生参加工伤保险的试行意见》政策问答，来源：上海市人社局官网（rsj.sh.gov.cn），2023年11月09日
