2026年5月1日，新修订的《通信短信息服务管理规定》（工业和信息化部令第74号，以下简称"新规"）正式施行。施行当日，多家主流媒体以"未经同意不得发送商业短信"为标题进行集中报道，公众对于未来手机将不再受到商业短信侵扰形成了较高的心理预期。然而，新规实施至今，又恰逢年度"6·18"各大电商大促营销高峰期，大部分用户的实际体验其实并不如预期。
一、新规施行现状：未解难题仍存
据《北京日报》2026年5月18日的调查报道，新规施行两周后仍有大量市民持续收到商业短信。受访市民李萍平均每天收到三四条教育培训类营销短信，从未同意接收；另一受访市民张峰在5月中上旬收到14条营销短信，其中一条"信用贷"推广短信来自他仅用于浏览机票酒店的旅游平台，客服回应称平台多个部门业务均会进行推广。
此外，据光明网2026年5月22日评论文章，新规施行半月有余，垃圾短信乱象未得到实质性遏制。该文引用的上海市消保委调查显示，76%的消费者表示经常收到垃圾短信，其中近四成存在假冒签名或伪装官方的问题。该文同时指出了两种典型违规路径：一是106号段被层层转租，审核形同虚设；二是大平台将商业短信授权嵌入隐私政策，用户须全部同意方能注册，构成实质上的被动同意。
二、新规核心规则解析
（一）四项核心规制制度
1. 端口分离制度 · 第18条第2款
"通信短信息服务提供者传输商业性通信短信息、业务管理和服务性通信短信息的，不得混用端口码号。"此前，商业营销短信借助验证码、物流通知等服务短信端口发送的情形较为普遍——用户无法拒绝接收验证码，客观上难以规避夹带其中的营销内容。新规通过端口分离规则，从制度层面要求将两类短信在发送渠道上予以区隔。
2. 同意证明材料留存义务 · 第21条 + 第20条
核心机制分两步：第一步，发送方（商家）委托发送前，必须先向服务提供者提交用户同意或请求接收的承诺或证明材料，并对材料的真实性负责；第二步，发送方无法提供材料的，服务提供者不得为其传输。配套的第20条要求将上述材料留存不少于6个月。这一安排的实际效果是把"同意"从商家单方宣称的状态变为一份必须有据可查的材料——谁主张已获同意，谁就负责把证据存好，本质上实现了"举证责任倒置"。
3. 便捷退订机制 · 第22条 + 第23条
第22条要求每条商业短信中告知接收方便捷有效的拒绝接收方式，不得设置任何障碍；第23条规定接收方一旦明确表示拒绝，不得再次传输。退订后换号继续发送，从"不得设置障碍"的立法意旨看，同样属于规避行为。退订的法律效果不止于停止接收本条短信——基于《个人信息保护法》第15条，撤回同意后处理者继续处理即丧失合法性基础。
4. 发送时段与频次管理 · 第24条
要求服务提供者"规范管理商业性通信短信息传输时段、频次"。注意：部分媒体报道的"22:00至次日8:00禁发"及"法定节假日禁发"在新规条文中并未载明。第24条的表述是"规范管理"而非具体设定时点，具体执行标准尚待配套规范性文件或行业标准明确。
（二）"明示同意"与"单独同意"：一个重要的概念区分
新规第21条要求发送方提供"同意或者请求接收"的证明材料，并留存备查。从这个意义上看，大部分媒体将新规概括为"未经明示同意不得发送"，严格来说并没有错，但是为何还是没有像广大用户预期的一样发展——"明示同意"不等于"单独同意"。
| 明示同意（新规第21条采用） | 单独同意（《个保法》五种场景） |
| 用户作出了勾选行为，系统中有留存的同意记录——即满足"明示"要求 | 同意必须独立作出，不得与其他事项捆绑，用户有权就该项处理行为单独表示同意或拒绝 |
| 捆绑操作依然合规：将营销短信授权写入隐私政策正文，用户注册时一次性勾选，存在有效记录不当然违反第21条 | 捆绑操作不合规：不能把"接收营销短信"隐藏在"同意《用户协议》和《隐私政策》"的同一操作中，必须单独勾选 |
| 适用场景：《个保法》第23/25/26/29/39条之外的商业短信发送场景 | 适用场景：对外提供个人信息、公开处理、图像采集/身份识别、敏感个人信息、跨境传输 |
这当然是一种变相捆绑。用户在注册时面对的是"全盘接受"与"放弃使用"的二选一，不存在就营销短信授权单独表态的空间。从《个人信息保护法》"单独同意"制度的立法精神审视，这种捆绑与个人信息处理的透明性、自愿性原则存在明显紧张。但新规作为一部部门规章，并未在商业短信领域设置"单独同意"的效力性要求。正是这个条文层面的缺口，可以解释公众预期与现实感受之间的落差。
三、商业短信的合规与违法成本
（一）商业短信营销的投入与产出
商业短信屡禁不止，经济账是绕不开的原因。
发送成本 106短信代发约0.06元/条，最低充值900元可发1万条。发送100万条预算约3万-6万元。2023年国内企业短信服务市场规模约386.7亿元（华经产业研究院数据）。
合规成本 进行一次系统性合规整改（清理存量授权库、重新取得用户同意）的成本，往往远高于维持现状并承担偶尔被处罚的风险。
营销收益 短信作为成本最低的线上触达方式之一，其投入产出优势在电商大促等场景下尤为突出。
违法成本与营销收益的结构性失衡
新规并未设置独立的罚款条款，第37条通过转致适用上位法。实践中针对一般性商业短信违规，行政执法多循《广告法》路径，单次处罚金额通常为数万元级别。当处罚上限与百万条短信的发送成本处于同一数量级时，企业基于成本收益分析，在商业逻辑上即存在"认罚也发"的激励。更为关键的是，行政处罚的实际概率远非100%，用户实际投诉量与立案处罚量之间存在显著落差——违法成本的期望值远低于营销收益。
四、制度落地的三重现实障碍
障碍一
执法困境：捆绑授权的"证明难题"判断发送方是否获得有效同意，依赖一个基础事实：用户有没有作出过勾选行为。绝大多数通过隐私政策获取的营销授权，系统中确实存在勾选记录。问题不在于记录的真伪，而在于这个勾选行为本身是否反映了用户的真实意愿——而"真实意愿"恰恰无法通过勾选记录本身加以验证。监管机构能确认"用户完成了勾选"这一操作事实，但对于"用户是否注意到商业短信授权条款""是否理解其含义""是否有不勾选仍可使用服务的实际选择"，均难以通过行政调查获取有效证据。捆绑授权至今处于灰色地带。
障碍二
执法管辖的协调难题新规第3条赋予各省通信管理局对辖区内通信短信息服务的监管职权。但实践中的管辖权配置面临一项技术性障碍：绝大多数商业短信使用全国性106号段。省级12321举报受理中心明确表示106号段的短信举报需向国家工信部投诉举报，省级机构无法跨区域管辖。在这种结构下，面对跨区域发送行为时调查取证需要协调多个行政区域，程序复杂、周期较长，客观上降低了单个用户举报被受理并进入实质处置的概率。
障碍三
维权程序的烦琐性实际维权程序的烦琐性构成了用户放弃维权的主要障碍。从识别发送方主体信息、向正确渠道提交举报材料、到等待调查处理结果，全过程耗时长、结果不确定，普通用户维权的意愿和耐心在此过程中被逐步消解。
五、用户的阶梯式维权路径
步骤一
规范退订并留存证据。退订操作本身具有明确法律意义——《个人信息保护法》第15条规定个人有权撤回同意，处理者应当提供便捷的撤回方式。用户回复"T""TD"或"R"退订后，撤回同意后处理者继续处理即丧失合法性基础。实操中注意两点：退订成功回执是证明退订已生效的关键凭证，应当截图保存；未收到回执的，退订操作本身的发送记录同样应予保留。步骤二
直接联系发送方客服。退订后仍收到短信或存在换号发送的，建议明确要求"将本手机号从营销发送列表中永久移除"，并保留完整沟通记录。特别提示：用户退订某一业务线后可能收到同平台其他业务线的营销短信——商家的抗辩是将不同业务线的发送解释为互相独立的营销活动。但此抗辩在法律框架下并不一定成立：《个人信息保护法》第15条撤回同意权的义务主体是"个人信息处理者"，应以法律实体而非内部业务线为准。用户在联系客服时可明确提出撤回对该平台运营主体的"全部"营销短信发送授权，而非仅针对某一具体业务线。步骤三
多渠道投诉举报。五大渠道按优先级排列：① 国家12321网络不良与垃圾信息举报受理中心（处理106号段最优先）；② 发送方所属运营商客服（可依据服务协议约束或关停通道）；③ 所属地通信管理局（本地注册企业可直接管辖）；④ 12315消费者投诉举报平台（涉消费场景，依据《广告法》）；⑤ 黑猫投诉等第三方平台（大型企业响应速度快，但依赖企业自愿配合）。步骤四
民事司法救济。经行政投诉仍无法解决的，可考虑民事诉讼路径——依据《民法典》第1032条及第1033条关于隐私权侵权的规定以及《个人信息保护法》。此类案件标的金额通常较小，可适用小额诉讼程序，程序成本相对可控。诉讼请求包括停止侵害、赔礼道歉、消除影响及赔偿损失等。关键提示：精神损害赔偿要求"严重精神损害"，实践中认定标准较高，不宜作为主要预期目标；停止侵害的诉请在证据充分时更容易获得支持——法院判令被告停止向原告发送商业短信，对用户而言已经实现了维权的主要目的。六、结语
新修订的《通信短信息服务管理规定》在端口分离、退订保障、同意材料留存等制度设计上取得了可评估的进展，是商业短信治理从原则性规范走向可操作规则的一个步骤。但一方面，规则本身在同意标准的具体界定、时段限制的具体参数等关键要素上尚存在缺口，有待配套规范性文件的制定和执行实践的积累来填补；另一方面，违法成本与营销收益之间的结构性差距、捆绑授权在执法实践中的宽松认定、跨区域执法的协调成本等问题，决定了单一部门规章难以在短期内从根本上改变市场行为格局。
在法律执行完全到位之前，善用针对性的撤回同意权，可能是现阶段最有效的自保路径
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参考资料
- 《通信短信息服务管理规定（2015）》
- 《通信短信息服务管理规定（2026修订）》
- 《中华人民共和国民法典》
- 《中华人民共和国个人信息保护法》
- 《中华人民共和国网络安全法》
- 《中华人民共和国广告法》
- 《中华人民共和国反电信网络诈骗法》
- 《中华人民共和国电信条例》
- 《北京日报》2026年5月18日调查报道：《调查 | 新规施行两周，仍遭垃圾短信轰炸！谁让"106号段"沦为垃圾短信重灾区》，作者莫凡、李松林
- 光明网2026年5月22日评论：《"垃圾短信横飞"乱象何时休》，作者李康尼（光明网-时评频道）
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王凯文律师
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