简体中文
近年来，我国养老机构的规模快速增加，养老机构服务纠纷也呈现逐年增多的趋势，这与养老机构服务经验不足、护理人员素质不高、老年人及其家属对养老服务缺乏合理认知等诸多因素相关，也与我国养老服务业处在高速发展期，相关规范和制度不够完善有关。尤其是很多新开业的养老机构经营者，在养老服务纠纷的处理上缺乏主动防范意识，导致在出现纠纷时，又常常畏首畏尾，不能及时做出有效的决策。《意见》的总体思路是促进养老机构服务纠纷处理工作依法规范有序，同时既要维护老年人的合法权益，也要保护养老机构的合法权益。
从立法的层级上看，《意见》是由民政部、中央政法委、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部六部门联合发布，其效力等级低于部门规章，可以说非常低，但是基于养老服务行业的通行做法，《意见》在行业内还是有非常广泛的执行力。从立法的内容上看，《意见》提出坚持和发展“枫桥经验”以解决服务纠纷，具有非常明显的原则性、纲领性特征。所谓“枫桥经验”，是指“党政动手，依靠群众，预防纠纷，化解矛盾，维护稳定，促进发展”的新时期党的群众路线的典范。《意见》将“枫桥经验”作为指导背景，从三个方面给出了指导意见，其主旨在于倡导用调解的方式解决纠纷。笔者结合实践，对《意见》进行了总结和提炼，希望能对养老服务机构在经营过程中有一些帮助。
一、加强养老服务机构内部管理
对养老机构内部管理的要求，不仅体现在内部管理制度的建立和完善上，也体现在纠纷发生时养老机构对纠纷的处理程序上。
（一）养老机构内部管理制度的建立
《意见》强调从源头上消除服务安全风险，最大限度预防纠纷发生，主要从建立健全安全管理制度、全面推行服务协议制度、建立内部管理信息档案、制定突发事件应急预案等四个方面给出了指导意见。
1、安全管理制度。安全管理制度包括人员方面的制度建立和硬件设施方面的完善。对于养老机构来说，安全责任主体主要是服务从业人员，而接受服务的老年人是落实安全管理制度的核心。一方面，机构需要建立固定的教育培训制度，对从业人员加强安全教育、法治教育、人文教育和心理健康教育及培训。另一方面，机构需要将入院评估工作固定化，将其作为老年人入院时评定护理等级的重要程序。而在硬件设施上，养老机构已普及在公共场所安装视频监控，但是发生在老年人居住室内发生的意外事故，因室内无视频监控而导致养老机构在发生纠纷时很难举证已经尽到安全注意义务而减轻或免除责任。《意见》特别提出“经老年人或其代理人书面同意，可以在老年人居室内安装视频监控”。虽然该规定看似给予机构相应的支持，但是《意见》同时还提到对老年人隐私权的保护，因此，即使征得同意后在室内安装了视频监控，机构也需要建立严格的内部保密制度，对与视频监控资料还是需要妥善保管和合法使用。
2、服务协议制度。养老服务协议是可以重复使用的协议，协议中有一些关于责任的条款如果在签订过程中未对老年人或者其代理人提示风险且不合理地免除或减轻自身责任、加重老年人责任、限制老年人主要权利、或者排除老年人主要权利，会被认定为格式条款，将被不予认定为合同的内容。因此，需要养老机构在制定服务协议时或者在签订协议的过程中，可以单独使用风险告知书或者在协议中做显著标识的方式，向老年人或其代理人提示服务过程中可能发生的意外风险和相应的处置措施，如果老年人或其代理人要求对条款进行说明的，应当予以说明，必要情况下，需要对说明的过程进行全程录音录像。
3、档案管理制度。《意见》中所提到的档案分为内部管理信息档案和老年人档案，内部管理信息档案所涉及的原始资料不仅与机构内部管理有关，而且在服务纠纷的处理过程中承担起十分重要的证明作用。老年人的档案既涉及到与服务相关的信息更是涉及到老年人的隐私，出于对个人信息的保护，养老机构在建档时需要征得老年人或其代理人的同意，建档后更需要对信息进行妥善保管，避免发生不正常的信息泄露而遭致责任。
4、突发事件应急预案制度。今年新型冠状病毒疫情对养老机构突发事件应对能力是一个极大的考验，《意见》指导养老机构制定突发事件应预案的目的是为了防止突发事件发生后危害扩大。养老机构在有能力的情况下，可以根据不同的突发事件（自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件）制定相应不同的预案，并配置必要的装置和设备。
（二）规范服务纠纷处理程序
发生服务纠纷时，养老机构应当遵循优先保障老年人权益的前提，注意对证据的合法收集和保全，引导老年人及其代理人或家属通过合法程序解决纠纷。
二、坚持和发展“枫桥经验”，提倡以调解的方式处理服务纠纷
1、院民委员会概念的提出，有创新，但可行性不高。《意见》倡导纠纷双方先协商解决，协商不成的情况下，可以选择由院民委员会参与的调解或者向所在地的人民调解委员会申请调解。“院民委员会”是由入住老年人和代理人的代表组成，参与纠纷调解。院民委员会类似于业主委员会，其设立的出发点是为了让纠纷能够在养老机构内部解决，但是在目前未有具体操作指引或者明确管理部门的情况下，如何成立院民委员会或者院民委员会的设立规则？院民委员会参与调解的纠纷类型或者范围？院民委员会参与调解的规则是怎样的？这些问题都将成为院民委员会成立的障碍。即使成立院民委员会，在院民委员会参与调解的纠纷中，和解协议虽然有效，但并不具有强制执行的效力。纠纷双方达成的和解协议在履行中发生争议，还是需要向人民法院提起诉讼。
2、倡导向纠纷发生地或者当事人所在地的人民调解委员会申请调解，可以防止矛盾激化，而且经过人民调解委员会调解所达成的调解协议，如果不按照约定履行，可以依法向人民法院申请司法确认并可以申请强制执行。
3、在养老机构内部无法达成和解或者经过人民调解委员会调解仍无法达成调解的，纠纷任何一方都可以向人民法院提起诉讼，而人民法院则坚持“调解优先、调判结合”的方针。从近几年上海法院受理的涉及养老服务机构的纠纷来看，占比最多的是合同纠纷和生命健康权纠纷，而与养老服务机构管理密切相关的是生命健康权纠纷案件。一旦发生入住老年人人身损害事故，就可能引发纠纷，而在多方调解无果的情况下，最终还是会诉诸法院诉讼来解决。法院在处理此类纠纷时，一般的裁判规则是：确定是否存在损害事实→确定损害事实是否发生在机构→确定机构或机构从业人员是否存在过错→根据过错的大小确定最终的责任比例。在法院处理纠纷过程中，养老机构应当将按照内部管理制度所留存和收集的证据（例如护理日志、监控视频资料、证人证言等）及时提交给法院，以助法院查清事实、明晰责任。
三、各部门共同助力，营造在解决服务纠纷时保护养老服务机构的社会氛围
1、依法打击违法犯罪行为。一方面，对养老机构中存在的危害老年人权益的行为作出行政处罚；另一方面，对存在于养老机构服务纠纷中的类似“医闹”现象的治理给出了明确的指引。《意见》提出在发生前述情况时，养老机构应当及时向所在地公安机关报告，而公安机关接到报告后应当及时出警，这里的两个“应当”体现出了六部门在制定《意见》时对养老机构的“保护”，可以有效解决养老机构在服务纠纷发生时被家属扰乱正常服务秩序的尴尬境遇。
2、建立部门协作工作格局。《意见》要求各地各部门在依法处理养老机构服务纠纷时，既要保障老年人的合法权益，又要加强养老行业的监管，在处理纠纷时主动与人民法院、人民检察院、公安机关、司法行政部门互通信息。这与民政部于2019年10月25日发布的《养老服务市场失信联合惩戒对象名单管理办法（试行）》中要求各地民政部门在对养老服务机构进行行政监管时从各渠道获取相关信息，两者的精神是一致的。一方面，这些信息最终会反映在对养老机构的征信和评级上；另一方面，这类信息的收集也将促使养老机构去建立和完善内部管理制度，减少纠纷发生或者在纠纷发生时能够避免矛盾的激化。
3、营造依法解决服务纠纷的社会氛围。养老机构在服务纠纷发生和解决的过程中，往往因为老年人或者老年人家属不想通过法律途径解决纠纷，试图通过媒体恶意炒作或者报道严重失实等方式来达到目的，而养老机构就非常被动。《意见》提出养老机构可以通过诉讼的途径解决。
总体而言，《意见》以坚持预防为原则，多元化方式化解纠纷为目标，为养老机构处理服务纠纷提供了纲领性的依据。我们也观察到，近期颁布的一系列养老机构安全规范标准、服务标准等均将机构内事故的预防、报告、处理机制提出了要求，而2020年的《养老机构等级划分与评定》国家标准实施指南（试行）也已将建立服务纠纷调解制度作为考核的一项指标。在此背景下，养老机构有必要建立起全面的服务纠纷预防和处理制度，以应对运营中可能出现的各种突发性事件。
关注天尚微信公众号获得最新资讯
