天尚研究 | 防疫期 权利义务大“洗牌”

关于实施“公共卫生事件一级响应”的法律依据

在新冠肺炎疫情期间，所有发现新型冠状病毒感染病例的30个省级行政区均启动了“重大突发公共卫生事件Ⅰ级响应。根据《突发公共卫生事件应急条例》（简称《条例》）突发公共卫生事件，是指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。

根据《条例》，在全国范围内或者跨省、自治区、直辖市范围内启动全国突发事件应急预案，由国务院卫生行政主管部门报国务院批准后实施。省、自治区、直辖市启动突发事件应急预案，由省、自治区、直辖市人民政府决定，并向国务院报告。各省发布的“重大突发公共卫生事件Ⅰ级响应”，是根据《国家突发公共卫生事件应急预案》（简称《预案》）、各省区市的《突发公共卫生事件应急预案》，并结合疫情防控形势而发起的。《预案》对一级应急响应的启动标准做出规定，根据规定，若要达到一级响应的标准，需要满足发生病例，并有扩散趋势,满足《预案》1.3条内容等。所以根据以上《条例》、《预案》，各地发布的“重大突发公共卫生事件Ⅰ级响应”是针对辖区内新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控形势，根据各省区市应急预案，省区市人民政府决定启动的。其级别的解除、调整也由省区市人民政府决定。

《预案》规定了各级人民政府、卫生行政部门、医疗机构、疾病预防控制机构、卫生监督机构、出入境检验检疫机构以及非事件发生地区的应急反应措施。比如这次“封城”、“停课”等措施都可以在《预案》的“4.2 应急反应措施”重要找到依据，如：“经省、自治区、直辖市人民政府决定，可以对本行政区域内甲类传染病疫区实施封锁；封锁大、中城市的疫区或者封锁跨省（区、市）的本行政区域内甲类传染病疫区实施封锁”、“可以在本行政区域内采取限制或者停止集市、集会、影剧院演出，以及其他人群聚集的活动；停工、停业、停课”。还有“戴口罩”等要求也是根据《中华人民共和国基本医疗卫生和健康促进法》第20条：“任何组织和个人应当接受、配合医疗卫生机构为预防、控制、消除传染病危害依法采取的调查、检验、采集样本、隔离治疗、医学观察等措施。”

我国关于疫情防控工作还有诸多法律法规、地方性规章、部门规范性文件等。在疫情期间因为违反防疫法律法规，许多人承担了一定的法律责任。例如山东潍坊市确诊患者张某因拒绝配合社区调查、故意隐瞒旅行史，导致与其接触的多人存在高度被感染风险，其行为涉嫌以危险方法危害公共安全罪，已被公安机关采取相关措施并隔离收治；山西阳泉市某确诊男子拒绝执行卫生防疫机构要求其居家隔离的措施，仍参加聚会并前往公共场所与他人接触，现已被公安机关以涉嫌以危险方法危害公共安全罪立案侦查。这些法律责任有民事责任、刑事责任，最严重行为可能面临死刑。

疫情防控期间各种措施的法律分析

疫情防控期间是一个特殊的法定期间，只有各级人民政府才能决策并宣告进入，同时也有权宣告结束。该期间内，政府有权采取一系列影响公民人身权和财产权的严格管控措施。对于公权力而言，法无授权不能为，对于私权利而言，法无禁止即可为。在本次预防、控制新型冠状病毒感染的肺炎疫情工作中，各地方政府发布了各种预防、控制措施。其中不少预防、控制措施涉及到公民个人的一些基本权利，如检疫、强制隔离、强制医疗、居家观察、报告行踪等等，分别会涉及到公民的人身自由及个人隐私。其他停工、停业、控制人群聚集以及封闭场所、封锁道路也会直接影响到很多人的权益。

这些预防、控制措施不仅涉及到相对人的权益，而且在相对人拒绝服从、配合时，还可以采用强制手段要求相对人予以服从、配合。依据《中华人民共和国行政强制法》的规定，这些预防、控制疫情的措施是行政机关在发生或者即将发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或者社会安全事件等突发事件时，采取的应急措施或者临时措施，在法律性质上属于行政强制措施的一种。具体是依照《传染病防治法》、《突发事件应对法》以及《条例》等法律、行政法规的相关规定，对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。如果不服从和不配合，相关行政机关不仅有权采用强制手段，而且还可以根据行为的方式、性质、情节以及造成的危害后果，由公安机关依据法律法规相关规定，给予治安处罚，情节严重的，涉嫌犯罪还会被追究刑事责任。

虽然在《传染病防治法》、《条例》等法律、行政法规中，对预防、控制传染病的措施以及设定的权限程序都有明确的规定，但在本次防控疫情中，个别地方还是出现了一些不妥当的做法。如一些地方采用挖土断路、阻塞交通的方法以限制人员流动，这种做法并不符合法定原则。根据《传染病防治法》的规定，只有省、自治区、直辖市人民政府可以决定对本行政区域内的甲类传染病疫区实施封锁，县级以上的人民政府在报经上一级人民政府决定后，可以封闭可能造成传染病传播扩散的场所。还有一些小区自主决定不允许来自于重点区域的人员进入或要求必须自我隔离，这种做法同样不符合相关法律、行政法规的规定。个别地方甚至出现一些严重违法的行为，如一些地方对聚集打麻将的，直接采用把麻将桌砸了的方式；还有一些人把在防疫工作中所了解到的个人信息四处传播；一些地方对被隔离的人只隔离但不提供生活保障等等。这些做法违反了相关法律法规的规定。遭受到不妥当、甚至不合法的防控措施的公民，可以合法寻求帮助。比如，《传染病防治法》规定，卫生行政部门以及其他有关部门、疾病预防控制机构和医疗机构因违法实施行政管理或者预防、控制措施，侵犯单位和个人合法权益的，有关单位和个人可以依法申请行政复议或者提起诉讼。

当然，我们要理性看待上述的矛盾和冲突，希望各级政府尽可能以法治思维进行管控，充分衡权轻重和利弊得失，科学决策，在不可避免存在冲突时，尽可能采取人性化的方式并借助合理补偿的调节方式，尤其要避免极端思维方式、过于狭隘的地方保护主义和早时不作为、急时乱作为的处理方式。

疫情防控的立法思考

新冠肺炎疫情发生以来，野生动物保护问题引发社会广泛关注，舆论呼吁要修改野生动物保护法，强化保护力度，严禁非法野生动物交易。立法机关一方面及时回应社会关切，审议通过决定，以最严格的法律条文禁止和严厉打击一切非法捕杀、交易、食用野生动物的行为，另一方面则从国家层面强调长远谋划，从更高的层面健全完善疫情防控相关法律体系。笔者对于疫情防控的立法有如下思考：

第一，建立全面且完备的疫情防控法律规范体系。我国有关疫情防控的法律法规在整体上呈现出宏观指导内容多、微观精细规范不足、相对滞后的特点。大部分地方突发事件应急预案中关于传染病防治的内容较为粗疏。需要整体上建立全面且完备的疫情防控法律规范体系。

第二，设立突发公共卫生事件应急处理常设指挥机构。《突发事件应对法》第8条规定的各级人民政府突发事件应急指挥机构，应指常设机构，而《条例》第3条、第4条规定的应急处理指挥部，已明确为突发事件发生后成立的临时机构，且仅在国家和省级人民政府成立。因此，《条例》应根据《突发事件应对法》进行修订，设立突发公共卫生事件应急处理常设指挥机构，还要突破仅在国务院和省级人民政府设立的限制，地方各级人民政府均设立相应机构。并做到《传染病防治法》、《突发事件应对法》的规定一致。

第三，填补立法空白。封闭小区、限制人员外出，外出必须戴口罩等，还有对疫区来访的非病人、病源携带者和密切接触者采取的隔离措施等，这些防控措施有其必要性，但缺乏比较明显的法律规定，实施过程中也遭遇不少挑战。部分防控措施造成了人民群众的生活不便，如居民日常生活受到影响，外出务工人员无处栖身，货车司机滞留高速无家可归等，因此有必要立法对此现象予以规避。

习近平总书记强调，疫情防控越是到最吃劲的时候，越是要坚持依法防控，在法治轨道上统筹推进各项防控工作，保证疫情防控工作顺利开展。良法是善治的前提。从本次疫情可以看到，全面且完备的疫情防控法律规范体系，健全和完善保护野生动物，防控生物疫情，保障人民生命健康，维护国家安全的法律体系，是当前我国立法工作的重点，也是我们从此次疫情中得到的教训和启示。